四、WTO框架下我国教育对外开放政策实践中的主要问题

　　在十一届三中全会以来的很长一段时间内，我国教育对外开放战略的主要着力点是拓展合作渠道和引进借鉴国外（境外）教育资源。随着改革开放的深入和教育国际化水平的进一步提高，我国教育对外开放的法律法规体系不健全、治理能力薄弱及中外实践在WTO框架下的“不兼容”等矛盾日渐显现。这主要表现在以下三个方面：

　　（一）政策法规重事前管理，轻过程监管与结果管控

　　通常，事前环节的法律法规及政策体系较为细致全面，但涉及过程监管与事后管控及保障环节的相关规定较为笼统，缺少治理视角的规范和监管制约。以WTO框架中商业存在最为明显的合作办学管理为例，作为教育对外开放领域层级最高的法律文本，2003年以国务院名义颁布的《中外合作办学条例》（以下简称“条例”）[14]对事前管理环节的规定较为细致，规定了中外教育机构在中国境内的办学活动规范，制定了实现扩大开放、规范办学、依法管理、促进发展的方针。其中，关于办学机构设立及管理机构运行等事前环节的条款总数多达20多条，而关于教育教学等过程环节的规定仅6条，且主要涉及课程开设、学生招生、学位学历等内容。关于监管等事项的“事后”环节规定仅1条，且只是概括提出监管主体，而关于主体的责任与权利、质量标准、评估指标及方法、质量保障等具体内容都未提及。近几年，教育部加强了对这些环节相关办法、规定的出台力度，如《中外合作办学条例实施办法》（2004年）、《关于当前中外合作办学若干问题的意见》（2006年）等，但基本也属于对事前条例的“注解版”或“执行版”。直到条例颁布六年后，教育部才以“教外厅”的名义颁布了《关于开展中外合作办学评估工作的通知》，首次提出了试点评估办法，但评估工作开展的层次、覆盖面仍较为有限。

　　（二）行政管理重项目审批，轻运行监管和服务保障，整体治理能力需要提升

　　受到法律保障相关环节缺失的制约，政策指引及落地举措也出现了类似问题，即涉及事中及事后环节的管理较为缺失。如在我国官方较为“权威”的本科合格评估指标体系中，没有设立专门针对教育对外开放的评估指标项。我国也尚未在教育对外开放领域建立起以第三方机构为主的监督评价体系，校本或内部质量提升基本属于自发行为，对WTO框架下外方单独的评价行为也缺乏有效的规制和监控。政府在教育对外开放治理的事中及事后环节监管缺位，是影响中外合作办学认识及其质量提升的重要因素。在优质教育资源的引进方面，政府及办学利益相关方已较为关注课程体系、教学方法、教学手段、原版教材等，但在具体的教育教学治理成效上，如学生、师资质量标准、教师培训成效、实验设备或设施利用率等细节方面的监管较少。2010年，教育部虽然颁布了《中外合作办学试点评估实施方案》，明确提出评估的目的是推动形成办学自律、社会监督、政府监管相结合的中外合作办学管理机制，但恰恰是在办学自律、社会监督等校本质量方面，缺乏执行力度和可参照的行事标准。好在各方已经关注到这一问题，继2010年在辽宁、江苏、河南、天津等省市试点评估后，全国中外合作办学评估已初步展开。一些中外合作办学机构也开始关注并参与国际知名的质量保障体系认证，如英国质量保障署（QAA）就对中英合作办学院校进行了两次较大规模的现场评估。

　　（三）办学实践看重短期利益，忽视长远发展和学生权益保护

　　典型的例子是中外合作办学。在32946觷办学发展过程中，始终面临很多争议或质疑，主要关涉办学属性、法律定位、发展目标、质量标准、合作形式、发展路径以及合理回报水平等。除中外在教育价值观方面的问题外，争议焦点主要集中于教育事业的公益性质、市场运行的营利性及其合理性等方面。中外双方的政府机构、出资方、中介机构、学校（院）及师生、家长等利益攸关方，基于不同的价值追求，对中外合作办学实践的认识和想法大相径庭。中方期待通过合作办学引进优质教育资源，学习借鉴先进经验，改善办学模式，加强教育机构能力建设，提高教育质量和水平，培养更多高水平人才；外方则看重市场价值和商业利益，“掐尖”国际化人才，输出文化价值观。[15]不同的价值取向，带来了不同利益攸关方的各种摩擦与冲突：政府一直在批评办学方偏离法律与政策轨道，片面的市场导向和行为，追求商业利益最大化，忽视学校投入、教学改革、质量保障、师资培养、学生权益保护等，而办学者则总在抱怨政府对办学自主权的下放不够，审批太严、管得过死等。