现阶段我国PPP模式推广中的几个关键问题分析(3)

　　三、我国推广PPP模式几个关键问题的政策选择
　　针对上述我国PPP模式推广中存在的矛盾以及原因分析，笔者认为，在管理技术和方法方面，现阶段主要应做好以下方面的工作：
　　（一）加快PPP法制建设步伐
　　在政府与社会资本合作（PPP）提供公共服务过程中，涉及诸多利益主体，如政府机构等公共部门、社会资本投资者、消费者、中介机构、承包商等，且PPP特许经营项目时间一般长达20—30年，不确定性因素较多，风险较大，需要有完善的法律制度来调节各方利益关系，保障公私双方利益，以保证 PPP项目能够顺利建设、运营，为经济社会发展提供优质公共服务。因此，我国需要加快PPP法制建设，建立专门的《PPP监督管理法》等法律制度，对 PPP项目建设运营中的诸多利益关系进行规范，保障公私双方利益，为社会提供优质公共服务，满足社会公共需要。在《PPP监督管理法》等法律制度中，对 PPP项目建设运营中项目甄别、项目采购、项目建设、项目运营、项目终结等主要业务环节，以及所涉及利益主体的权利义务关系作出明确规范，为PPP项目建设运营管理提供具体、明确和可操作的法律依据，保护公私双方合法权益。这样，才能从根本上消除社会资本进入PPP项目建设运营的后顾之忧，推动政府与社会资本合作（PPP）的健康发展。
　　（二）建立国家层面的PPP管理机构与政策指南
　　从各国PPP项目分布的主要领域看，除供电、供水、供气、桥梁、道路等基础设施外，也涉及学校、医院、文化等社会设施，以及政府办公大楼、监狱等为公共管理服务的设施；从PPP项目实施的层级看，既有中央政府事权范围的项目，也有属地方政府事权项目，且以地方政府项目为主。因而在政府对PPP 项目投资、监管的过程中，涉及诸多的主管部门以及公共政策领域，需要建立国家层面的PPP管理机构，以协调指导地方政府及其各部门的PPP工作，发布、实施相关政策指南。从国外的情况看，英国、法国等建立了以财政部门为主的PPP管理机构，而德国、美国等以政府综合宏观管理部门为主管理PPP业务。
　　目前，我国财政部和国家发改委在各自系统内推广PPP项目，分别发布PPP推广项目，这种状况给PPP项目建设运营带来了很大的混乱。PPP 项目是向财政部门申报还是向发改部门申报，具体操作以哪个部门的政策文件为主，项目日常监管是由财政部门监管还是发改部门监管，等等，这种局面需要尽快扭转，应明确PPP项目主管机关。从我国的实际情况来看，相比较而言，财政部门在财政补贴、政府付费、财税优惠政策、公共服务职责等方面发挥着主导作用，适合承担主管部门职责。在此基础上，建立国家层面的PPP管理机构，如国家PPP管理中心，统一制定和实施PPP政策指南，协调财政、发展和改革等宏观管理部门以及交通、住建、教育、卫生等主管部门的PPP工作，监督PPP项目的建设和运营，提高公共服务的质量、效益，满足社会公共需要。
　　（三）地方政府信用建设
　　从PPP项目建设和运营实践分析，其主要以属地方政府事权范围内的基础设施为主。地方政府是基础设施建设等公共政策的制定、实施者之一，自然就成为PPP中公共部门一方的主要代表，地方政府能否讲信誉、守合同，就成为PPP项目建设运营的关键因素之一。因此，加强地方政府信用建设，取信于投资者，是PPP模式发展中需要重点解决的问题之一。目前需要做的重点工作有：（1）积极推进政府信用法律制度建设，明确政府信用法律责任，为强化地方政府信用管理提供依据。（2）加大PPP项目地方政府违约案件查处的力度，解决政府信用违约案例立案难、审理难、执行难的现象，及时曝光典型案件，既查处地方行政机构违约行为，又追究其负责人的法律责任，维护法律威慑力，形成诚信守约的行政文化，在公务人员中树立“以诚信守约为荣、以背信弃义为耻”的执政理念。（3）加大社会对地方政府信用的监督，鼓励第三方独立组织对地方政府信用进行评级、排名和公示，形成社会舆论压力，督促地方政府诚实守信，履行合同，为 PPP项目建设运营创造良好的社会环境。
　　（四）PPP项目合理回报的界定
　　在政府与社会资本合作（PPP）中，私人投资者的目的是非常清楚的，即取得合理回报。如达不到合理回报，私人投资者就不会去投资，这是由资本的本性所决定的。政府为了吸引私人资本，缓解政府财政支出压力，扩大公共服务规模，提高公共服务质量与效率，就需要在制度上对私人资本合理回报作出基本界定。在PPP模式中，私人投资者的收益主要来源于向消费者收取的服务费、政府付费、财政给予的补贴、土地和商业开发收入等。在确定私人投资者合理回报的过程中，需要注意以下方面：
　　首先，要考虑基础设施等公共服务的公益性，向消费者收取的价格不能太高，不能超过消费者的承受能力。通过听证会、民意调查等途径，充分了解消费者对PPP项目收费的意见。
　　其次，参考一定时期国债利率等无风险收益、社会资本平均利润率水平等因素，限制投资者获得暴利的可能性，可以采取分行业制定合理回报指导线并向社会公布的方法。
　　最后，考虑财政的补贴能力，合理确定财政补贴的水平以及政府付费的规模，不能产生大量隐性债务与财政负担。另外，通过政府采购中的招标投标，充分发挥市场机制在确定投资者回报中的作用。即通过项目推介、广泛宣传，吸引更多的社会投资者来参加投标，通过竞标，利用市场机制确定服务收费标准，使 PPP项目收益接近于社会平均收益，既保障投资者的合理回报，又使收费水平控制在消费者的承受能力之内，或者政府付费水平控制在财政承受能力之内，达到 PPP项目合作多方共赢的目的。
　　（五）PPP项目财政风险防范
　　从推行PPP的初衷来看，政府是为了克服财政投资财力不足，提高财政投资效率，为社会提供优质的公共服务，满足公共需要，但也应该看到，与公共服务项目传统的公共生产公共供给相比，PPP项目建设和运营具有较大的风险，需要加强监管。由于PPP项目的公益性，在开展PPP项目建设运营过程中，财政部门要为项目提供投资、财政补贴、政策性担保、财政拨款、税收优惠等支持，并成为PPP项目合同的重要内容，构成项目建设运营的重要保障。但这些财政措施或政府承诺会形成财政持续性支出责任或隐性债务，有可能产生财政风险。
　　因此，在PPP模式发展中，防范和化解财政风险具有十分重要的意义。
　　第一，把一定时期PPP项目规模控制在一定限度内。如有的国家将PPP项目合同中政府财政承诺总额控制在当年财政收入的3%以内等。目前我国财政部要求在PPP项目财政承受能力论证中，当年财政PPP支付承诺一般不超过公共预算收入额的10%，并给省级政府一定调节的余地。这一制度还需要在实践中进一步完善，特别是需要结合中期财政预算规划、国民经济发展战略规划安排进行有效控制，以适应PPP一些特许经营项目长达30年左右经营期的风险管理的需要。

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