现阶段我国PPP模式推广中的几个关键问题分析(2)

　　从各地区PPP模式推广的情况看，在财政部、国家发改委政策指南及示范项目发布后，各省市迅速推出了各自的示范项目，制定了相应的管理制度。有些地方的一批示范项目多达30至60多项，有些省级PPP项目库多达200多个，甚至有些地方出现了通过假股真债的方式包装PPP项目。这种现象是我国公共政策执行中存在的一种常见现象，目前仍具有一定惯性。而对PPP模式而言，这种一哄而起的状况会在项目全生命周期各个阶段埋下违约的风险，对公共服务提供产生严重损害。同时，私人资本的合理回报也难以保障。
　　二、我国现阶段推广PPP模式的主要制约因素分析
　　现阶段，我国在PPP模式推广过程中，之所以出现上述问题，主要是经济社会发展存在以下制约因素：
　　（一）理论认识有待深化
　　从我国PPP模式的推广动因来看，更多是为了解决目前财政经济运行中的相关问题，诸如地方债、财政支出压力和经济增长率等。但从PPP模式最早的起源，以及在国际上推广的情况分析，各个国家更多是将PPP模式作为公共物品和公共服务提供方式的改革来推动。即PPP模式和传统的供给模式相比，其优点在于可利用市场机制，动员社会资本投资于基础设施等公共服务项目，充分发挥公共部门和私人部门的优势，相互配合，提高公共服务的质量和效率，满足社会公共需要。其不足在于涉及利益主体众多，经济关系复杂，项目建设经营风险大，项目监管难度大，一旦项目失败，如项目公司破产或者国家经济社会政策发生重大变化，都会给公私双方带来较大损失。因此，需要进一步深化对PPP模式的理论认识，正确把握PPP模式的发展方向，而不能仅仅将其看作解决目前财政经济困难的手段。笔者认为可以把PPP模式理解为改变我国公共物品和公共服务供给机制，重塑公共部门经济运行动力的重要途径。
　　（二）部门利益之争
　　目前PPP模式推广中存在诸多问题的重要原因之一是缺乏明确的主管部门。现在财政部、国家发改委同时发布PPP政策指南、示范合同，且涉及人民银行、交通、水利、住建、教育、卫生、环境、民政等主管部门。之所以出现这种局面，主要是财政、发展和改革部门从各自的职能和利益出发，认为需要加强对 PPP项目建设和运营的监管，但缺乏有效的协调，给PPP项目建设和运营带来了严重干扰。
　　从财政部门的角度看，由于PPP项目以基础设施和公用事业为主，具有显著的公益性，且价格受到政府管制，因而PPP项目建设和运营一般需要财政投资、财政补贴、税收优惠以及政府回购，个别项目还需要政府财政对项目公司融资给予担保，等等。在一定程度上讲，如没有政府财政的支持，PPP项目建设和运营很难持续开展，在PPP全生命周期内需要财政监督，有些国际组织和国家坚持PPP项目应实行财政部门一票否决制。因此，财政部门认为，PPP项目建设和运营应由财政部门监管。
　　而发展和改革部门则认为，政府投资项目由其核准。PPP项目中基础设施和公用事业投资项目大多数是大型投资项目，属需核准的政府投资项目，因而认为，PPP项目建设和运营应由发展和改革部门来监管，实际上也有利于加强发展和改革部门的权力。
　　上述观点从各自部门角度来看，都有其理由，但从PPP项目建设和运营本身的需要、私人资本合作者以及经济社会宏观管理的全局看，部门利益之争对PPP模式推广有百害而无一益。
　　（三）我国社会信用体系不成熟，地方政府信用水平不高
　　在PPP项目中，公私双方的合作是以契约为基础，以合同为纽带展开的，需要双方讲信用守合同，但我国社会信用体系尚在建设之中，地方政府信用存在诸多问题。2007年，国务院建立了社会信用体系建设联席会议制度，联席会议办公室设在国务院办公厅。2012年7月，国务院调整社会信用体系建设部际联席会议职责和成员单位，联席会议牵头单位为发展改革委、人民银行，召集人由发展改革委主任和人民银行行长担任。党的十八大报告提出“加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”，党的十八届三中全会提出“建立健全社会征信体系，褒扬诚信，惩戒失信”，《中共中央、国务院关于加强和创新社会管理的意见》提出“建立健全社会诚信制度”，2014年6月14日，国务院发布了《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》。与此同时，全国各地区在建设社会诚信体系，加强政府诚信管理方面进行了探索、实践。如上海市2012年发布了《关于进一步加强上海市社会信用体系建设的意见》和《上海市社会信用体系建设2013—2015年行动计划》。
　　从我国地方政府管理工作的现状以及改革开放以来各地区PPP项目发展的实际来分析，其形势并不乐观。有些地方政府新官不理旧事，一届政府一朝政策，随意撕毁、终止招商引资时签订的合同、作出的承诺，致使一些私人投资者对政府推出的PPP合作项目望而却步。据报道，2013年11月广东省湛江市中级人民法院对外通报，湛江市各级党政机关有764件负债案件未执行到位，累积欠债超过18.5亿元，最长的已经欠了20多年。新华社报道称，有些债权单位已经解散，有的债权人从黑发等到了白头①。实际上，此类案例比比皆是，早已不是新闻。同时，一些涉及政府合同的诉讼案例，存在立案难、审理难、执行难等问题。上述现象，对吸引民间资本参与PPP项目建设、运营产生了较大的负面影响，成为目前影响推动公私合作发展的关键因素之一。
　　（四）我国现行法律制度不健全，难以为PPP项目建设和运营提供有力保障
　　从现实情况看，我国虽然已初步建立了较完整的社会主义法制体系，但在法律之间的相互衔接、执法环境等方面仍存在诸多问题。现行《政府采购法》、《合同法》等法律制度能为PPP项目建设运营提供一定的法制保障，但不能完全满足PPP模式发展的需要，主要依靠行政法规和部门规章来对PPP项目进行管理。
　　在PPP行政法规和部门建设方面，原建设部2004年2月24日下发了《市政公用事业特许经营管理办法》，主要内容包括：参与特许经营权竞标者应当具备的条件、选择投资者或者经营者的程序、特许经营协议应当包括的内容、主管部门应当履行的责任、获得特许经营权的企业应当履行的责任等。之后，一些省市地方政府也颁布了地方性的市政公用事业特许经营管理规章制度。近两年来，国务院及财政部、国家发改委密集出台了一系列政府与社会资本合作（PPP）领域的规章制度，主要包括：2015年5月19日，国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》；2014年11月16日，国务院发布《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号），其目的是为推进经济结构战略性调整，加强薄弱环节建设，促进经济持续健康发展，迫切需要在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域进一步创新投融资机制，充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用；2014年11月29日，财政部发布《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，目的是为保证政府和社会资本合作项目实施质量，规范项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程；2014年12月31日，财政部发布《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》；2014年12月30日，财政部发布《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》及《PPP项目合同指南（试行）》；2015年4月7日，财政部发布《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》；2014年12月2日，国家发展改革委发布《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》、《政府和社会资本合作项目通用合同指南》（2014年版）；2015年4月25日，国家发改委、财政部、交通部、水利部、住房和城乡建设部、中国人民银行联合发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。
　　这些行政法规和部门规章的建立，为政府与社会资本合作（PPP）立法奠定了良好基础。但这些规章制度主要是行政法规和部门规章，其法律层次低，不够规范和稳定，难以满足PPP项目建设和运营管理的需要。私人投资者在法律制度不健全、投资权益保障不够充分、投资风险较大的情况下，往往踌躇不前，PPP模式推广进程较为缓慢。因而亟需充分吸收上述行政法规和部门规章的合理成分，使之上升为国家意志，形成较为完善的法律制度体系，以指导PPP实践。

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