（四）新农保中出现的问题

　　2009年9月1日国务院发布《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，根据这份指导意见，新农保将探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。与“老农保”相比，“新农保”有了巨大的进步.完全由国家财政全部承担的55元基础养老金凸显出其公平性与普惠性。但从实际执行来看，不同地区之问的差距较大，东部经济发达、农民收入较高的地区，新农保推行情况较好；反之，中西部地区则发展缓慢。究其原因，指导意见明确规定中央对中西部地区的基础养老金是全额补助，地方政府对参保人给予补贴不低于30元，东部经济发达地区出现了四种典型的代表模式：苏南模式、广东模式、北京模式和浙江模式，它们的共同之处是集体补助较高，而且补助数额随着农民缴费的档次逐步提升。然而对于中西部贫困地区来讲，30元的补贴标准也具有巨大压力，有些地方政府由于财政压力并没有资金的投入，参保农民自己缴纳所有费用，实质上成为完全的个人积累制，农村的集体补助资金缺乏重要保障。

　　（五）农村青壮年劳动力的转移

　　随着城镇化和工业化的推进，大批剩余青壮年劳动力离开农村进入城市，这是社会发展所经历的一种必然趋势。据统计，2012年进城务工人员数量达到26 261万人，城镇为广大进城务工人员提供了充分的就业机会，区域经济发展不平衡、城乡差距等原因导致很多进城务工人员不愿意再回到农村去。2011年农村人口老龄化程度达到15.40%，比13.26%的全国平均水平高2.14个百分点。大量劳动力的外流，导致留守儿童教育问题，农村空巢家庭、独居老人增多等现象的出现。农村老年人的生活照料和情感慰藉得不到有效的满足，养老面临窘境，传统的家庭养老模式受到冲击。

　　三、民生型政府在农村社会保障中的

　　义务与责任

　　（一）构建多层次的养老保障补充体系

　　对于绝大多数农村人口来讲，土地仍然是最主要的生活保障来源，以土地作为主线，以最低生活保障水平、个人养老账户补充账户、土地保障三者相结合，可以构建一个新农保的有效补充体系，进一步提高农村养老保障的水平（具体见图1）。

　　以当地最低家庭年人均收入为基准，对于低保户分为两种个人养老账户补充形式：对于五保户对象，不仅全额享受低保待遇，同时由当地政府出资全额补充其个人养老账户；对于其他低保对象实行差额补助，补助部分为人均收入低于农村低保标准的部分。

　　对于那些收入高于农村低保标准但生活仍旧困难的家庭来讲，可以免去货币的中间环节，直接以农产品冲抵个人养老账户；对于无劳动能力者可将土地入股，每年以分红形式获得一定收益，冲抵个人养老账户。

　　（一）促进农村用地上市流转，提高土地养老保障能力

　　农村居民要提高养老保障水平，增加土地养老支持度，这必然同土地的规模经营分不开，然而土地的规模经营又必然和土地流转制度不可分割。在以“用途管制”为特征的现行土地管理制度下，土地经营如果单纯依靠生产要素的投入，边际收益势必呈现递减的趋势。同时，空心村的出现、空闲地增多、土地细碎化经营都是农村土地效率低下的重要原因，过去实行的土地管理制度无疑成为土地规模经营的阻碍。而随着土地经营者老龄化和大量年轻劳动力向城市转移，这部分农业经营者自愿放弃土地经营权的现象为土地规模经营提供了可行性。土地流转无疑对土地的规模经营、土地使用效率的提高有很大的促进作用。赋予农民永佃权，创新土地流转制度，农民可以按照“自愿、有偿”的原则进行土地流转。农民既可以实行土地股份合作制，将土地所有权或使用权以股份的形式界定给农民，农民可按股分红；也可以将土地反租倒包、转包、租赁，使土地成为老龄农村居民的一种稳定投资方式，获得相应的收入，这无疑是增加其收入来源的重要途径之一。

　　在土地流转制度中，政府应当担负起制定政策措施、加强监督管理、强化服务保障能力的责任。如四川省三台县成立了农村土地流转服务中心，武汉市成立农村综合产权交易所，目前武汉有“土地租金”收入的农民超过16万人。村民除每年可以稳定地拿到“土地租金”外，还可以在家门口的企业打工。

　　（三）将实物交换体系作为农村养老保障的有效补充

　　新农保制度的实施困难在于农村土地保障功能弱化，广大农村居民缴费能力有限。越南采用“米保障”的实物交换方式解决了农民的养老问题，我们可以借鉴这种模式，在中西部地区推行实物交换制度，改变新农保缴费方式的旧有模式。这种实物交换代替缴费的创新模式应该分为三种情况：第一种情况专指纯农业居民来讲，可以采取用农产品替代缴费的形式，这种模式省略掉了中间的货币环节，但需要当地政府设立一定的机构对农产品进行定价、收购，将实物转换为保费；第二种情况针对于拥有土地使用权但失去劳动能力的农村居民，可以采取将土地使用权以股份的形式转让给政府进行再次分配，农民可按股分红，土地的规模化经营会使土地的收益大增，失去劳动能力的农村居民不仅可以缴纳保费，同时还会得到增加的额外收益，这种模式不仅可以保证农村居民的基本生活还可以提高土地使用效率；第三种情况是指进城务工人员，家里的土地荒废或租赁给别人耕种，针对这种情况可由当地政府出面对土地进行登记、回收，并对土地进行二次分配，而土地名义上的使用权还是归该成员所有，但这部分成员不再获得土地投资的收益。

　　（四）以乡镇为中心，大力发展老年服务中心

　　人口老龄化是社会发展的必然趋势。中国是世界上总人口和老年人口最多的国家，2008年1月全国老龄委办公室、发改委、教育部、民政部等联合下发的《关于全面推进居家养老服务工作的意见》中显示我国目前60岁及以上老年人口已经超过1.49亿，占我国总人口的11%以上，占世界老年人口的20%。随着大量青壮年劳动力向城镇的转移，农村“空巢家庭”越来越多，对这些老龄人进行必要的生活照顾是当地政府的责任之一。基层政府建立老年服务中心，充分挖掘低龄老年人和富余劳动力充当起照顾老龄人的服务队伍，并且对其支付一定的报酬。这样不仅使低龄老人可以增加一部分收入，同时也便于老年人之间的沟通与交流。与此同时，还应当加强农村社区文化建设，文化建设不仅是对精神生活的慰藉和引导，同时还可以满足和丰富老年人的业余生活。

　　新农保的推行是完善我国农村养老社会保障体系的重要举措，但目前我国农村养老社会保障体制仍存在诸多问题。作为政府，对农村居民的养老保障负有不可推卸的责任。逐步构建和完善农村社会保障体系、缩小城乡社会保障差距，使广大农村居民老有所养，是关注民生、重视民生和改善民生的必然选择。