长江港口期盼改革“红利”(2)

　　三是港口功能得到了拓展，产业规模不断扩大。长江沿线港口功能由客货运输换装和中转，逐步向装卸、仓储、运输、工业、商贸、旅游等多元化功能发展，在促进沿江地区经济和配置资源中的作用日益增强，对长江流域扩大对外交往，调整产业结构，发展外向型经济产生了重要影响。目前长江沿线港口所在地城市充分发挥港口区位优势，在港口周边腹地大力发展临港工业和现代物流，成为长江流域水运发展的重要方向。依托长江港口建设物流园区、保税区、高新技术产业区、经济开发区成为港口和区域新的经济增长点。长江港口在传统的装卸、转运业务基础上向包装、加工、仓储、配送、提供信息服务等高附加值综合物流功能延伸。随着长江港口码头功能的日臻完善，长江港口接卸的货种也不断拓展。除传统矿石、煤炭、石油等大宗物资外，集装箱、液体化工、散装水泥及粮食、滚装运输等发展迅速。已初步形成了系统配套、能力充分、物流成本较低的五大港口运输系统：一是由南京以下长江港口为中转港，提供长江沿线大型钢铁企业的专用卸船码头和公用卸船设施组成的铁矿石运输系统；二是以海进江以及长江"三口一枝"为主的煤炭中转港，提供长江沿线大型钢厂、发电企业专用卸船码头和公用卸船设施组成的煤炭运输系统；三是依托长江沿线中石化企业，提供专业化石油装卸船码头石油及制品的油品运输系统；四是以上海、南京、太仓等干线港为主，其他长江支线和喂给港组成的集装箱运输系统；五是以重庆港、宜昌港为主要输入、输出中转港的滚装运输及物流系统。四是港口规划战略引领，整体优势得到充分发挥。长江港口"政、企"分开以后，长江港口资源整合已经悄然而生，上游地区重庆市辖区重庆港、涪陵港、万州港三港已实现资产重组，成立了新的港口物流集团公司，标志着长江港口资源整合全面展开。随后，上海港推行的长江战略，主要以集装箱运输为切入点，相继与重庆、武汉、九江、芜湖、南京、江阴等港开展合作，先后合资组建了集装箱码头公司、物流公司和内支线集装箱运输公司，从而形成了从长江上游到下游的集装箱装卸、运输、代理一条龙服务的支线运营网络和喂给港群，实现了长江流域与沿海地区集装箱业务及港口资源的整合，为上海国际航运中心建设奠定了良好基础。下游苏州港通过对苏州市所属张家港、太仓港、常熟港三港实行资源整合一体化而形成了苏州新港，使苏州港一跃成为亿吨级大港，进入全国十大港口行列。经过市场的培育与发展，长江已经基本建立了主要港口、地区性重要港口和其他一般港口三个层次的港口。形成了四大港口群，即四川三峡库区港口群、湖北武汉地区港口群、安徽芜湖地区港口群、江苏南京等长江三角地区港口群；港口群的形成及港口资源的整合，使港口群内部和港口群之间实现了分工合理、优势互补、相互协作、竞争有序的格局，增强了为腹地经济服务的能力。同时，交通运输部制定《全国内河航道与港口布局规划》，规划构建了我国港口较为完整的长远发展规划体系，更有利于促进长江港口布局进一步优化和长江水运跨越式发展。
　　五是港口投资主体实现了多元化，为港口发展注入巨大动力。港口企业逐步建立起了现代企业制度，长江港口企业呈现大型化、集团化、民营化的发展新趋势。一是实行股份制改造上市公司，重庆港港九股份有限公司、芜湖港储股份有限公司、南京股份有限公司等都是通过股份改造成立的上市公司；二是港口企业实行民营化，到目前为止，江阴港、泰州港、公安港等企业实行民营化；三是实行内资联营联合改组，武汉、九江港为更好地筹集资金与我国港口企业龙头-上海港联合，他们不求控股只求做大做强，为长江港口走联营联合路子树立了典范，此外，城陵矶港走了一条非联合的路子，他们与岳阳林氏集团联合，对企业走出困境筹集建设贷款资金起到了重要作用，上海港实行长江战略集装箱公司与长江各港很多集装箱公司联合，对促进长江港口集装箱发展，提高港口效益都起到相当重要的作用。目前，长江港口已经初步形成了投资主体多元化的局面。港口建设投资方式已经由单一的主要由依靠国家财政拨款，转变为政府投资、地方、企业筹资、利用外资、社会融资等多种形式，形成了投资渠道、投资主体多元化的新机制，有力促进了长江港口的发展。
　　六是港口发展环境不断优化，竞争力不断增强。十年来，港口彻底下放地方，政企分开，相应进行了港口理货、引航体制改革，出台了一系列港口改革配套规章和措施，这对加强港口管理、维护市场秩序、改善投资环境等发挥了积极的作用，极大促进了港口发展。港口管理体制改革，逐步理顺了地方和中央对港口管理的关系，充公调动了沿江地方政府支持港口发展的积极性，有效地促进了港口集疏运供给能力、运输费用、服务水平和便捷的通关体系以及信息平台的建设，使港口发展环境得到了全面改善，参与市场竞争力水平显著提高。
　　长江港口体制改革存在的若干问题
　　长江港口下放地方政府管理，实行政企分开，取得的成绩是巨大的，但也存在一些问题，主要表现如下：
　　改革不彻底。体现在新组建的长江港口管理机构大部分都是事业性编制，需靠自收自支来解决机构运作费用。存在与管理对象争利的可能性，一定程度削弱了港口行政管理部门行政管理职能及正当性。个别港口仍然存在"一港两政"的多头管理现象。如九江港，根据《九江港总体规划》和九江行政区划设置，九江港规划范围包括九江市域内、鄱阳湖区及其主要支流岸线。但根据现行港口管理体制，有两个港口管理机构，其中一个负责管理长江长江沿线，另外一个负责管理其他水域。这种体制不利于港口的长期发展和对《九江港总体规划》的组织实施，更不利于九江市充分发挥沿江优势，推进鄱阳湖生态经济区建设和赶超发展战略的实施。
　　新组建的港口管理机构上下级组织体系功能发挥不完善，一定程度影响港口行政管理效果。现行的港口管理体制偏重发挥基层港口行政管理部门的职能，但上级港口行政管理部门管理职能没有充分体现。如部级、省级港口规划宏观统筹管理乏力，一定程度影响港口行政管理效果。如省一级缺乏统一港口规划控制引导，造成同一省区内各地方码头建设各行其是，低水平重复投资、同质化竞争严重。
　　港口行政管理机构在长江岸线使用审批上权威性不够，一定程度影响港口在城市中心地位作用的发挥。新的港口管理机构与本地其他涉水管理部门在长江岸线使用上多头管理现象依然存在。如长江岸线使用应由港口行政管理作为主管单位才合理，但是水利部门也在进行岸线管理，还有其他部门在管理。由于同一地区存在两种或两种以上涉水管理部门，沿江地方政府为了加强长江岸线使用审批管理，多采用岸线联审方式进行，一般由即由市发改委（沿江办）组织召集港口、海事、规划、国土、水利、环保等相关职能部门对涉岸港口项目进行岸线联审，各单位根据各自职能发表联审意见，联审会实行一票否决制，项目通过联审后由市政府下发联审同意意见，项目建设单位根据联审意见再到各职能部门办理各单项报批手续。该管理方式有利有弊，有利之处是使得建设单位少走弯路和回头路，不利之处是容易使建设单位认为岸线联审意见就是法定的岸线批文，弱化了港口部门的职能，给港口部门的岸线管理带来一定难度。这种管理方式也造成港口在岸线资源使用上得不到充分保障。
　　港口公共设施建设投入仍显不足。航道、锚地等公用设施是加快港口发展的基础性设施。由于缺乏稳定的资金渠道和足够的资金投入，长期以来长江港口公用设施的建设受到很大的制约。目前，长江港口公共设施建设虽然有了一定规模，但随着港口经济的快速发展，航道水深不足、锚地严重缺少的矛盾仍然突出，港区航道基础条件仍待改善，随着船舶大型化发展，港口专业化接卸能力仍不足，在一定程度上制约了港口经济的发展。港口体制改革后，各地港口行政管理部门都能按照政府赋予的港口行政管理职能各尽其责，但相互之间的联系交流不够、协调乏力，"各自为政"和"各自为战"的情况普遍存在。省际间双边、多边港口行政管理事务协调难度大、效率低。
　　地方政府在港口基础公共设施建设承担出资、管理、维护义务缺位。已经实施的《港口法》已明确规定：地方政府应当保证必要的资金投入，用于港口的航道、防波堤、锚地等基础设施的建设和维护，但由于地方财政困难，这一块资金并没有得到落实，涉及部颁规定用于港口基础设施养护渠道界定义不明确，致使长江港口基础设施建设和维护实际上处于无序管理状态，严重影响长江港口功能的充分发挥。
　　进一步深化改革工作建议
　　当前，长江港口体制改革已经进入深水区，港口体制深化改革的任务艰巨，总结近十年长江港口体制改革取得成绩和存在问题，为切实加强长江港口行政管理工作，进一步规范长江港口建设、经营市场秩序，鼓励和保护港口企业公平竞争，最大限度地解放和发展港口生产力，满足沿江社会经济发展的客观要求，为此提出以下几点建议：
　　港口管理体制还有待进一步深化改革。一是尽快把沿江港口行政管理部门纳入地方公务员管理体制，经费由地方政府全额预算解决。按照《港口法》和交通部对港口体制改革"一城一港一政"的原则要求，建议对各地港口行政管理资源进行进一步整合。
　　充分发挥省级港口行政管理部门及交通运输运输部在港口规划方面权威作用，建议尽快出台沿江省级港口布局规划及长江干线港口布局规划。交通运输部和省级港口行政管理部门对长江干线港口城市的港口规划实施情况进行检查。
　　沿江地方政府要赋予港口行政管理部门在岸线使用方面发挥管理主体作用。港口建设和岸线使用严格按照港口规划执行，发挥港口规划在城市规划和岸线资源利用中的中心地位作用。
　　港政行政管理部门要与当地涉水部门加强沟通和协调，如建立定期联席会议制度、加强联合执法力量打击违法行为、形成管理合力高效解决影响港口水运发展的问题。建议由长航局建立一个集港口、海事、航道、公安、通讯等单位组成涉水联席会，聚集港政、航政、水路运政合力，为长江水运经济的快速发展提供高效优质的服务。
　　地方政府要切实履行《港口法》的要求，承担港口公共设施建设和维护的责任，解决港口公用经费不足的问题。建议地方政府尽快履行对长江港口进出港航道、锚地等基础设施建设维护责任，设立港口进出港航道、锚地管理专项资金，如委托港口企业维护和管理，应给予企业相应补偿；或者允许港口经营者对锚地进行合理的经营收费，以解决锚地维护经费长期由企业承担的问题。研究长江港口公共设施长期资金来源及补偿问题。
　　建议赋予长江航务管理局长江港口行业行政管理职能。建立与沿江港口行政管理部门新型、有效的工作关系，对长江干线港口发展的重要问题予以指导，开展行业前瞻性需求研究、政策指导长江干线港口的发展，赋予政策法规、规划建设、岸线管理、科技进步、信息化、统计、安全人才业务培训等方面的职能，切实加强行业行政管理力度。

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