3.3.3市场需求风险由私人投资者承担

　　市场需求风险由私人投资者完全承担的经典案例是香港隧道项目。在该项目中，私人投资者承担建设、工程、地址、环境、气候、融资、通货膨胀和成本风险，政府仅提供土地。政府不提供税收减免、不提供最低客流担保和最低投资回收担保，甚至不担保将来的竞争性路线的修建。该项目特许经营人不但承担了市场需求变化风险，还承担了本应由政府承担的市场唯一性风险。

　　4PPP项目市场需求风险分担的经验及探讨

　　PPP项目融资的本质是利用政府信誉和项目的未来现金流作担保，为项目获取权益资金和债务资金。地方政府推广和实施PPP模式的目的是利用民间资本，及其在管理和技术上的优势提升基础设施的供给和运营效率。有学者认为：“政府承担市场风险会降低私人投资者的服务质量和供给效率，造成市场失灵”。然而，由于基础设施具有天然的垄断属性，即使由私人投资者承担了市场需求风险也很难激励其改善服务质量和效率。很多时候市场容量不会因为服务的改善而发生质的变化。

　　因此，政府有监管公共服务质量和价格的责任，以及在外部环境发生根本变化时政府作为公共服务最后保证人的责任。这些责任正是政府行使监督权、提供补贴，必要时实施临时接管，宣布解除特许经营权等行为合法性的基础。例如，北京地铁4号线的特许经营合同规定当客流量达不到预期客流量，地铁公司无力经营时，政府需要收回特许经营权。

　　市场风险的分担还与项目的竞争强度有关。为最大限度的降低采购价格、提高VFM，政府有强化投资者之间竞争的动力。建设部于2004年颁布的《市政公用事业特许经营管理办法》中第八条规定采用公开招标的方式选择特许经营人。由于市场风险的不可预测性以及人的有限理性，私人投资者很难对市场需求风险做出准确的评估。参与PPP项目竞标的私人投资者在无法准确预测项目市场和其它投标人对项目市场评价以及风险偏好的基础上，为竞标获胜，往往容易做出对市场风险做过低的评价，从而使得市场风险的分担向私人投资者倾斜。例如，日本TarasoFukuoka项目——由于私人投资者为了在竞争中获胜，降低了对政府补贴的要求，结果市场状况不如预期，项目公司因此破产，最终政府向特许经营人支付8.4亿日元将设施和特许经营权收回。项目公司的破产会导致基础设施服务的中断（影响社会效益），从而迫使政府被动承担风险损失。上述案例启示我们：政府通过引入竞争机制，寻找最佳的风险承担人的企图在现实中可能会流产。PPP项目风险事件发生后的实际损失承担者仍可能是政府自己。PPP模式只是其解决投资不足和效率低下问题的手段，政府仍是基础设施服务的最终提供者。

　　此外，实际案例的风险损失分担显示：风险损失的实际承担者不完全对应于市场风险的分担模式，它还取决于政府的信用，以及政府对项目支持程度的变化。例如，①山东中华发电项目——由于电力市场的转变（产能由不足变为过剩），政府违背承诺（信用风险）强行对《运营购电协议》中规定的“最低购电量”和“购电价格”进行了调整。最终将最低购电价格从0.41元／度降至0.32元／度，最低购电量从5500小时（机组运转5500小时所生产的电量）减少为5100小时[9]；②武汉长江三桥——由于客流不足，大桥亏损严重，政府要求重新签订特许经营协议，将固定回报改为实际回报。特许经营人只得将三桥整体出售。政府对项目支持程度的下降会迫使特许经营人承担了更多的风险损失。

　　5结语

　　预测模型和计算数据的不足、社会经济发展的不确定性、政府政策和支持程度的变化会导致PPP项目的市场风险。对PPP项目从业者的调查显示，市场风险倾向于由私人投资者承担或由私人投资者与政府共担。但是私人投资者缺乏准确预测、评估和控制市场风险发生的能力，政府在市场风险的应对方面拥有更强的控制力。因此，PPP项目市场需求风险完全由私人投资者承担不符合“基于管理能力分配风险”的基本原则。实际PPP案例的风险分担也证实，私人投资者承担市场风险、政府承担市场风险以及私人投资者和政府共同承担市场风险在实践中同时存在。因此，本研究认为，市场风险的分担取决于项目本身的经济生存能力以及政府对项目的支持程度，而市场风险损失的实际承担还取决于政府的信用，以及政府对社会责任承担的程度。

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