中小学教职工编制的政策分析与路径探析(2)

　　1984年、2001年、2014年的编制政策文件均涉及城乡教职工编制标准的规定，不同阶段编制标准量化比对的结果如表2所示。
　　不同时期城乡教职工编制标准的变迁表现出两个明显的特点。第一，城乡教职工编制标准在1984年的政策文件中存在差异，其中城乡小学差距为3.89、初中差距为0.73；2001年政策文件中城乡教职工编制标准的规定导致城乡差距扩大，城乡高中差距为0.75、初中差距为3.25、小学差距为3;2014年的政策文件规定的教职工编制标准城乡差距缩小为0。第二，2001年的政策文件中，城乡中小学教职工编制标准整体上出现提高的情况，其中城乡高中分别提高0.87和1.62,城乡初中分别提高1.91和4.43,城镇小学提高0.68,农村小学降低0.21，2014年的政策文件规定的城乡中小学教职工编制标准有所降低。
　　对103部国家和地方教职工编制政策文件梳理发现，我国中小学教职工编制政策经历了30多年的变迁，呈现出由精英取向、注重效益逐步转向公平取向、管理规范的趋势。2014年中央编办、教育部、财政部印发《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》，将县镇、农村中小学教职工编制标准统一到城市标准，对村小和教学点做出倾斜性的政策规定。截至2015年5月，全国已有北京、山西、内蒙古、辽宁、吉林、上海、福建、山东、青海、新疆10个省份实行了城乡统一的中小学教职工编制标准，其他地区也正在制定有关的政策，公平取向、严控总量的编制政策体系基本形成。百余部政策文件构成我国中小学教职工编制的政策体系，确立了相对系统的编制标准、管理体制、运行机制等。
　　三、编制制度实施的效果分析
　　目前，编制问题已经成为教师队伍建设和发展的关键政策问题。基于访谈文本的内容分析和问卷调查的数据分析，针对"教师缺编严重、编制核定滞后、农村结构缺编、编外聘用教师、编制管理失范、存量调整困难、编制矛盾激化"等主题词进行了频次、文本覆盖率(％)、个案百分比（％)分析，以科学识别教职工编制政策执行中面临的具体问题及其紧迫性程度。（见表3)
　　①1984年的编制标准为班师比，此后改为生师比，为便于分析，本文将其统一换算为生师比。1984年的编制标准划分为城镇与农村，2001与2009年进一步细分为城市、县镇、农村，为便于比较，本文将其统一为城镇与农村。56.71%的被访者谈及该问题，其中行政人员占比约为19.00%，城镇学校占比约为33.00%，农村学校占比约为48.00%。缺编问题不仅是农村学校存在的问题，城镇学校也有比较突出的反映。问卷调查结果显示，66.87%的被试反映学校编制"非常紧张"或"比较紧张"，31.23%的被试报告"数量适当"，1.90%的被试反映"比较充足"或"非常充足"。第二，编制核定滞后，难以适应城镇化进程中学生跨区域流动以及教育事业发展带来的新建校、学校规模扩张、课程新增开设以及新增宿舍管理、食堂、安保工作等的变化。新增教育教学工作仍由原来的教职工承担，提高了工作负担。虽然有关政策规定要求不断完善编制动态管理机制，依据教育发展情况每2?3年调整编制[2]，但问卷调查的数据显示，约32.35%的地区教职工编制是2005年以前核定的，约14.71%的地区2006-2011年调整过编制，仅约52.94%的地区按政策规定2012年之后调整过编制；50.52%的被试反映编制核定"不及时"。第三，农村学校结构缺编现象依然存在，在编制数量符合甚至超过标准的情况下，开不齐课程仍旧是困扰农村学校的重要问题，36.59%的被访者反映了该问题，相应的文本覆盖率为14.03%。
　　(二）编外聘用教师、编制管理失范、存量调整困难等是编制政策执行的重要问题
　　第一，在编教师难以完全承担教学工作，导致编外聘用教师现象依然存在，尤其是西部地区代课教师比例大、待遇低、转正困难，[3]31.10%的被访者谈及该问题。第二，学校有编难补、其他部门挤占教职工编制、管理僵化、核编程序繁琐等编制管理失范问题突出。20.12%的被访者谈及这类问题，文本覆盖率为11.12%。第三，在编教师缺乏合理的退出机制，不合格教师长期占用编制无法退出，甚至出现在编不在岗的"吃空饷"现象。编制直接分配给学校，使区域内编制调整困难，造成部分学校编制冗余、部分学校缺编难补的尴尬局面。23.78%的被访者反映了这类问题，相应的文本覆盖率为10.07%。此外，近年来学前教育规模迅速扩大，需要补充大量教职工，但相关编制配备政策不完善，只能与中小学教职工编制在一个大盘子内进行存量调整，进一步加剧了中小学教职工缺编的矛盾，21.95%的被访者反映了该类问题。
　　(三）需进一步完善编制标准、规范管理制度
　　我国学术界对教职工编制政策执行效果的评价主要集中于教职工编制标准、管理制度两个议题。第一，关注教职工编制标准的合理性。研究认为，随着我国城镇化进程的持续推进，农村学校规模日益缩小，教师数量政策上超编而实际缺编、结构缺编问题严重。[4]应在科学计算工作量基础上，依据课程设置、学生数量、年级分布等参数核定基本编制，[5]在留守儿童与流动人口子女集中的学校附加机动编制以满足教师培训、交流需要，[6]实行编制测算"新双轨制"，在城市和县城地区按师生比配编，乡村学校和教学点采取班师比配编，[7]适当放宽农村学校编制比例，加强农村师资队伍建设。[8]第二，关注教职工编制管理制度中的问题。当前中小学编制管理的权限集中于中央和省级层面，作为管理主体的县级政府管理权限缺失，编制、人社、财政部门与教育行政部门职能分割造成"用人"与"治事"割裂，[9]编制核定滞后、有编难补，挤占教职工编制问题突出[10]。应将管理权限下放至县级政府，建立各部门协同管理工作机制，完善编制管理。[11]
　　实践中，我国教育事业发展对教职工配备有着强烈的需求。2013年和2014年中小学在校生数量稳定在1.62亿左右，①总量并未减少。随着城镇化进程的持续推进，农村
　　①依据《2013年全国教育事业发展统计公报》、《2014年全国教育事业发展统计公报》计算得出小规模学校结构缺编和城镇寄宿制学校后勤管理工作量大等问题愈发突出，为保证教育公平发展和质量提升，需要适当增加教职工数量。而且，2014年的编制政策规定将县镇、农村中小学教职工编制标准放宽，统一到城市标准，这客观上需要大幅增加编制数量，据测算，需在原有基础上增加91.11万。党的十八届五中全会指出，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，中小学将面临新的人学高峰，需要储备、配备更多的教师，教职工编制将面临更为突出的问题。
　　当前，我国中小学教职工编制管理体制为多部门治理，主要涉及编制、教育、财政、人社部门等。2001年，中央编办、教育部、财政部等联合发布《关于制定中小学教职工编制标准的意见》，该文件规定，中央和省级由编制部门牵头，会同教育、财政部门制定标准；区县级由教育行政部门提出编制方案，编制部门会同财政部门核定，之后由教育行政部门在核定的总量内进行配置。多部门参与的编制治理场域内，权力分布不均衡问题凸显，部门之间缺乏衔接，机构编制、人事招录、管理调配、财政保障相互独立，缺乏有效协作，难以形成有效的编制管理运行机制。我国编制管理更多遵循行政管理逻辑而非教育发展逻辑，这是导致编制核定滞后、管理失范、存量调整困难的重要体制机制障碍。
　　四、编制改革的路径探析

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