我国地方政府性债务风险管理浅析(2)

　　（三）我国政府预算管理体制不完善，预算监督力度弱化。首先，地方预算外支出占比较大，地方政府在支出决策上随意性强。大量地方性债务通过地方融资平台等途径游离于预算监管之外，间接地造成对地方政府性债务的“预算软约束”，致使债务整体风险无法监控;其次，我国预算监督机构独立性差，缺乏对整体预算的有力监管。我国内部的财政监督机构如审计部门由于自身行政机构的身份造成监管效率不足，而各级人大组织和公众则由于信息公开透明度不足，监督作用有限。

　　（四）行政管理体制不健全，特别是官员考核机制助长了地方政府负债融资的冲动。

　　我国现行的干部考核机制过分注重经济指标，如地区GDP增速、人均财政收入及增长、固定资产投资额、市政建设等，以至于在债务管理方面：注重政绩考核，轻视债务考核;注重资金投入，轻视绩效评价，在政府债务与官员晋升方面不挂钩，以上的考核体系直接导致地方投融资冲动膨胀，忽略当地经济社会的承受能力，特别是在基础建设领域不断饱和的情况下还要持续过度举债，大兴土木，其结果就是在以形象工程实现“保增长”的短期政绩后官员得到升迁，却留下大量债务。

　　三、我国地方政府性债务风险防控路径选择。

　　（一）完善财税管理体制，合理界定地方政府财权和事权范围。

　　完善税收体制，合理划分税种，使省级及以下政府部门获得稳定的税收来源，建立机制调动超收增收的积极性和主动性。改革转移支付制度，科学设置均衡性转移支付测算因素、权重，建立一般性转移支付稳定增长机制，增加一般性转移支付规模和比例，逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上。改进专项转移支付资金管理方式，提高资金使用效率，压缩权力寻租空间，增加对地方政府性债务等特殊性因素的转移支付补助。遵循对等性原则合理划分中央地方财权事权。按照“一级政权、一级事权、一级财权、一级举债权”的原则，改革和完善政府间事权与支出责任的匹配，对涉及面广、事关区域整体或跨区域的基础设施建设、流域治理和生态环境建设等方面的事权应尽量降低地方政府出资比例，取消层层配套。

　　（二）尽快建立规范的地方投融资机制。

　　修订后的预算法明确了地方政府举债的主体地位，有利于从制度层面将地方政府的隐性债务显性化，对可能产生的债务风险具有了预见性和约束性，接下来主要工作应围绕构建地方政府投融资预算约束机制，依托公共预算实现地方政府性债务的健康运行：

　　1. 把地方政府性债务纳入全口径预算管理。地方政府应将一般性债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理，同时将本地区与社会资本合作项目中的财政补贴部分一并纳入预算管理。

　　2. 规范地方债务支出管理。按照债务支出“黄金法则”要求，地方政府性债务支出严格限定于资本性支出，而不能用于经常性支出;其次，对债务支出项目严格按照成本——收益分析、内部控制规程操作，完善领导负责制;再次，改革政府会计制度，引入权责发生制核算体系，科学反映地方政府财务状况。

　　3. 建立债务风险预警机制。利用计算机、互联网等现代化工具，依托债务率、偿债率等指标对债务进行定量、定性分析，如果指标达到预警值，应停止新增债务。建立偿债风险准备金，用于偿还到期债务，其规模应参考当期付息金额与当年最大单笔到期债务的高值。

　　（三）建立地方政府性债务社会监督机制。

　　1. 培育一批公信力强、影响力大的债务评级机构。债券市场的良性发展源头在于对债券客观公正的评级，避免因地方政府的发债冲动而最终导致地方政府信用的丧失，而对地方债券进行客观、独立的信用评级首先要求建立权威的信用评级机构。

　　2. 依托政府信息公开渠道，提高地方政府性债务透明度。加大地方政府性债务信息公开力度，不仅要求将需要举债融资的各项政府活动都纳入信息公开的范畴，还应在每个预算年度单独编制政府性债务收支报表，并利用公开平台主动公布债务规模、结构以及资金偿还情况，让政府性债务在“阳光”下健康运作。

　　3. 建立地方政府性债务风险长效追责制。首先，将地方政府性债务情况列入领导干部责任审计范围;其次，对未按规定程序举债、立项、擅自担保等违规行为严肃追究负责人责任;再次，对于因债务风险造成的国有资产损失，应做长效追责。

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